Pravno istraživanje o narativu da je Vlada FBiH Nermina Nikšića nametnuta

U pravno preciznom smislu, aktuelna Vlada Federacije BiH nije najbolje opisana kao “nametnuta vlada”, nego kao deblokirana i potom parlamentom potvrđena vlada. Tačno je da je visoki predstavnik 27. aprila 2023. intervenirao i premostio izostanak saglasnosti jednog potpredsjednika Federacije, ali je jednako tačno da njegova odluka nije ukinula obaveznu potvrdu vlade u izabranom zakonodavnom tijelu. Naprotiv, sama odluka izričito kaže da Vlada Federacije biva izabrana tek nakon potvrde većinom glasova u Predstavničkom domu, a sjednica tog doma je i sazvana upravo radi tog glasanja. Vlada je zatim potvrđena 28. aprila 2023. godine.

Zato je politički narativ SDA i DF da je riječ o vladi “nametnutoj mimo demokratije” pravno nepotpun i neutemeljen. Pravno najvažnija činjenica nije sama OHR-ova intervencija, nego to da konačni demokratski čin investiture nije izvršio OHR nego Predstavnički dom Parlamenta FBiH. OHR je uklonio proceduralnu blokadu; parlamentarna većina je dala politički i pravni mandat vladi.

Istovremeno, za maksimalnu pravnu preciznost treba reći i sljedeće: nije sasvim tačno tvrditi da “nikakvih pravnih prepreka nije bilo”. Po tada važećem tekstu Ustava FBiH formalna prepreka je postojala, jer je imenovanje vlade tražilo saglasnost oba potpredsjednika. Ali ta prepreka je bila proceduralni veto, a ne dokaz da parlamentarna većina nije postojala ili da je predložena vlada bila materijalno neustavna ili da je pstojao narušen vitalni nacionalni interes Bošnjaka. Upravo je tu blokadu OHR pravno presjekao.

Ustavni okvir formiranja Vlade FBiH

Po ustavnom tekstu koji je važio prije aprilskog OHR-ovog deblokiranja, obrazac je bio dvostepen. Prvo, predsjednik Federacije uz saglasnost oba potpredsjednika imenuje vladu nakon konsultacija. Drugo, vlada je izabrana tek kada njeno imenovanje potvrdi većinom glasova Zastupnički odnosno Predstavnički dom. Drugim riječima, FBiH nije imala čisto predsjednički model imenovanja vlade, nego kombinaciju izvršnog predlaganja i parlamentarne investiture.

To znači da je Refik Lendo, kao potpredsjednik, zaista imao formalnu ustavnu ulogu u proceduri. Međutim, ta uloga nije isto što i pravo da trajno poništi ishod postizborne parlamentarne većine ili da beskonačno produžava tehnički mandat stare vlade koja je već do tada bila u tehničkom mandatu četiri godine. OHR je u svojoj odluci upravo naglasio da se ustavne garancije i zaštitni mehanizmi ne mogu koristiti na štetu funkcionalnosti institucija, te da nijedna politička stranka pa tako ni SDA nema monopol nad predstavljanjem bilo kojeg konstitutivnog naroda u Vladi Federacije.

Širi ustavni okvir BiH dodatno ide u istom pravcu. Ustav BiH određuje da je Bosna i Hercegovina demokratska država koja funkcionira po vladavini prava i slobodnim demokratskim izborima. U toj logici, izbori ne smiju ostati bez institucionalnog efekta, a postizborna volja mora biti pretočena u organe vlasti. OHR je baš na toj osnovi u odluci iz 2023. naglasio da bi ponavljanje situacije u kojoj se izbori održe, a ne proizvedu novu izvršnu vlast, bilo ozbiljno potkopavanje demokratije.

Šta je visoki predstavnik zapravo uradio u aprilu 2023

OHR-ova odluka od 27. aprila 2023. nije “sakrila” intervenciju; naprotiv, ona ju je izričito formulirala. U članu 1 stoji da se premijer, zamjenici premijera i ministri koje je predsjednica Federacije predložila u odluci potpisanoj 30. marta 2023, s kojom se jedan od potpredsjednika saglasio 3. aprila 2023, smatraju imenovanim. U istom članu se dalje kaže da se svi potrebni potpisi, saglasnosti i konsultacije potrebni za imenovanje smatraju datim u propisanom obliku. Dakle, pravno gledano, OHR je zamijenio nedostajuću saglasnost i time odblokirao prvi korak procedure.

Ali odmah zatim, u članu 2 iste odluke, OHR je zadržao parlamentarni uslov: vlada Federacije “će biti izabrana” tek nakon što njeno imenovanje bude potvrđeno većinom glasova u Predstavničkom domu. Predsjedavajući doma je obavezan sazvati hitnu sjednicu najkasnije do 28. aprila 2023, a potvrđivanje vlade je jedina tačka dnevnog reda. To je izuzetno važno, jer pokazuje da OHR nije sam proizveo punu investituru vlade, nego je pravno otvorio put da to učini izabrani dom.

Pravni osnov za takvu intervenciju OHR izvodi iz Aneksa 10 Dejtonskog sporazuma, koji visokog predstavnika određuje kao konačni autoritet za tumačenje sporazuma o civilnoj implementaciji mira, te iz Bonskih zaključaka iz decembra 1997, kojima je podržana upotreba obavezujućih odluka radi rješavanja teškoća i osiguranja provođenja mirovnog sporazuma i nesmetanog rada institucija. OHR je u samoj odluci iz 2023. izričito pozvao na ta ovlaštenja.

I parlamentarno-pravni aparat Federacije je to tretirao kao važeći pravni okvir. Zakonodavno-pravna komisija Predstavničkog doma je 28. aprila 2023. konstatirala da je Vlada FBiH imenovana u skladu s Ustavom FBiH, odnosno u skladu s Odlukom visokog predstavnika o deblokadi, te da su se stekli uslovi da Predstavnički dom potvrdi vladu. To je bitan interni pravni dokaz da parlamentarna procedura nije tretirala vladu kao vanustavni faktički čin, nego kao akt koji ulazi u dom na potvrdu po važećem pravu.

Zašto ovo pravno nije isto što i nametanje vlade

Ako riječ “nametnuta” znači da je vlada instalirana bez volje izabranog parlamenta, onda taj opis nije tačan. Izvorni Ustav FBiH je i prije Schmidtove odluke tražio potvrdu u Predstavničkom domu, a Schmidtova odluka je taj uslov zadržala. Dakle, OHR nije zamijenio dom, nije raspustio potrebu za većinom i nije preskočio investituru. On je uklonio blokadu u koraku imenovanja; političko-pravni mandat je dao Predstavnički dom.

Ako riječ “nametnuta” znači da je OHR intervenirao mimo postojećeg ustavnog teksta, onda je precizniji odgovor sljedeći: OHR jeste intervenirao, ali ne izvan prava, nego kroz pravni instrument za koji tvrdi mandat po Aneksu 10 i Bonskim ovlaštenjima. Njegova odluka je odmah stupila na snagu, a u njoj stoji i da priloženi amandman po stupanju na snagu ima prvenstvo nad neusklađenim zakonima, propisima i aktima te da nije potreban nikakav dodatni normativni akt da bi proizveo pravno dejstvo. Dakle, nije riječ o pukoj političkoj izjavi, nego o aktu koji je oblikovan kao obavezujući normativni instrument.

Ako riječ “nametnuta” znači da je OHR doveo na vlast kabinet koji nije imao demokratsku većinu, ni to ne stoji. OHR-ov član 2 izričito veže izbor vlade za većinu u Predstavničkom domu, a službena stranica Vlade FBiH navodi da je imenovanje potvrđeno 28. aprila 2023. godine na zasjedanju Predstavničkog doma. Drugim riječima, ključni demokratski materijalni uslov uopće nije bio suspendiran.

Treba primijetiti i političku prirodu Lendine blokade. Medijski izvještaji iz tog perioda bilježe da je Refik Lendo odbijao dati saglasnost za formiranje nove vlade bez SDA, tražio dodatno vrijeme i javno povezivao rješenje sa uključivanjem SDA u vlast. To slabi tezu da je blokada bila motivirana nekom već utvrđenom pravnom neustavnošću prijedloga vlade; javno obrazloženje je bilo dominantno političko, a ne sudski potvrđeno pravno.

Dodatno, ista antiblokadna logika je kasnije ugrađena i u sam ustavni tekst Federacije. OHR je 2024. podsjetio da, po njegovoj odluci od 27. aprila 2023, Amandman CXXXI automatski stupa na snagu 1. maja 2024. ako Parlament FBiH prije toga ne usvoji drugo rješenje. Taj amandman predviđa da, ako predsjednik ni nakon ponovljenog postupka ne uspije imenovati vladu uz saglasnost oba potpredsjednika, vlada predložena uz saglasnost samo jednog potpredsjednika ide u Parlament, gdje mora dobiti potrebne većine. Sama činjenica da je ovakav mehanizam aktiviran pokazuje da je problem blokade jednog aktera bio prepoznat kao realan ustavni kvar sistema, a ne kao puki politički slogan.

Šta kažu domaći sudovi i ustavnopravna praksa BiH

Najjači sudski argument protiv narativa o “neustavnom OHR-ovom modelu” dolazi iz odluke Ustavnog suda BiH broj U-27/22 od 23. marta 2023. U toj odluci Sud je utvrdio da su Schmidtovi oktobarski amandmani na Ustav FBiH i izmjene Izbornog zakona BiH u skladu s Ustavom BiH i relevantnim međunarodnim standardima. Sud je izričito naveo da se ne može zanemariti da je cilj tih odredbi bio provođenje ranije odluke Ustavnog suda i sprječavanje blokade u formiranju vlasti, te da ništa ne ukazuje da su te odredbe same po sebi neustavne.

Ista odluka je važna i zato što odbacuje tezu da posredni izbor federalnog predsjednika i potpredsjednika nema demokratski legitimitet samo zato što nije direktan. Ustavni sud je rekao da Ustav BiH ne propisuje kako FBiH mora birati predsjednika i potpredsjednike, da entitet u tom pitanju ima široko polje slobodne procjene, te da činjenica da se te funkcije ne biraju direktno ne znači povredu principa demokratije i vladavine prava. Sud je također zaključio da osporene norme zadovoljavaju standarde jasnoće, preciznosti i predvidljivosti.

Još šire gledano, Ustavni sud BiH je u predmetu U-15/21 iz 2022. ponovio raniju praksu o pravnoj prirodi akata visokog predstavnika. Sud je podsjetio da je tu praksu prvi put razvio u predmetu U-9/00 i srodnim odlukama, te je u U-15/21 zaključio da kada visoki predstavnik supstituira domaće institucije i donese zakon, taj zakon ima prirodu domaćeg zakona i mora se smatrati zakonom Bosne i Hercegovine. Sud je zato ukinuo zakon Republike Srpske kojim se pokušavala zabraniti primjena jedne Schmidtove odluke, uz zaključak da je takva zabrana suprotna članu I/2 i članu III/3.b Ustava BiH. To je veoma važna pravna poruka: Schmidtovi normativni akti nisu tretirani kao “gola politička volja van sistema”, nego kao pravni akti koji proizvode domaće pravne posljedice i koje entiteti moraju poštovati.

Schmidtove izmjene su bile i predmet ustavnopravne kontrole. Željko Komšić i Šefik Džaferović su podnijeli zahtjeve za ocjenu ustavnosti Schmidtovih oktobarskih akata, a Ustavni sud BiH ih je 23. marta 2023. potvrdio kao usklađene s Ustavom BiH.

Zaključak

Kada se razdvoje političke parole od pravnih činjenica, slika je dosta jasna. Vlada FBiH Nermina Nikšića nije nastala kao kabinet koji je OHR samostalno i bez parlamenta “instalirao” na vlast. Nastala je tako što je OHR, pozivajući se na svoj međunarodni mandat, uklonio blokadu u fazi imenovanja, a zatim je vlada potvrđena većinom u Predstavničkom domu, što je i po starom i po posebnom aprilskom režimu bio nužan korak za njen izbor.

Zato je najtačniji pravni zaključak ovaj: aktuelna Vlada FBiH nije “nametnuta vlada” u smislu vlade bez demokratske potvrde, nego vlada čije je formiranje OHR deblokirao, a izabrani parlament potvrdio. Ko želi i dalje koristiti riječ “nametnuta” može je koristiti samo kao političku propagandu s ciljem omalovažaanja Vlade, ali ne i kao zakonski i ustavni precizan opis nastanka vlade u pravnom i parlamentarnom smislu. U tom smislu: nije problematično to što je OHR deblokirao proceduru; presudno je da je demokratsku investituru dala parlamentarna većina u skladu sa Ustavom BiH.